李海龙|从象征资本到公共价值：大学评价的理念重申与治理改进
从象征资本到公共价值：
大学评价的理念重申与治理改进
作者简介
李海龙
扬州大学教育科学学院副教授
摘要
评价已经成为组织获得价值合法性的源泉。从功能上看，大学评价作为价值塑造工具与治理手段同时存在，其象征意义超越了对组织行动的引导作用。实践中，通过对精英主义符号的生产，各类量化评价工具的流行引发了诸多“意外后果”，增强了高等教育系统内部的等级序列，部分大学又以超量的“象征性资本”进而占有更大资源。从结果上看，评价不仅可以为大学“镀金”，而且可以实现“吸金”的效果。量化评价机制的流行与大学治理在主体上的互斥带来的是高等教育的价值撕裂。只有明确评价机制的主体与供给方式，才能真正使评价引导大学实现良性发展。
关键词
大学评价；象征意义；大学治理；治理改进
基金项目
全国教育科学“十三五”规划2019年度国家一般课题“现代职业教育体系政策绩效评估研究”（项目编号：BGA190047）的阶段性研究成果。
目录速览
一、大学评价的象征意义制造
二、大学评价机制运行对治理的挑战
三、超越大学评价象征性意义的治理改进
评价是基于价值判断的社会行为，带有广阔的象征意义。因为实施评价及结果验收会彰显特定的权威认可机制，可以使组织获得合法性。在学术上，大学评价并不是一个独立的学术概念，其理论更多地取自非营利组织绩效评价，“是作为特定管理机制或管理技术中的一个环节，实践中的例证包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议,等等”[1]。然而，无论是达标还是选优，教育领域内的评价最终的效果很可能是“求同”大于“存异”。2020年，我国在《深化新时代教育评价改革总体方案》(以下简称《2020年总体方案》)中强调“教育评价事关教育发展方向，有什么样的评价指挥棒，就有什么样的办学导向”更是将教育评价的作用进一步凸现出来。评价规定了组织活动要达成的目标，也反映了对高等教育治理效果的需求，能够提升从政府到大学的办学积极性，“政府和社会对高等教育的要求和期望越来越大，并通过各种手段来促进高等教育机构进行竞争和发展，提高高等教育的效率和贡献，而大学评价就是其中最重要的手段之一。大学评价不仅促进了大学间的竞争，而且也扩大了大学的影响”[2]。因此，对大学而言，评价也是价值生产工具，“评价判断是对一种价值可能性的判断，对一种尚未存在的、有可能通过活动而被创造出来的价值承载者的判断”[3]。在实践层面，大学评价按照“目标—责任—绩效”的逻辑展开，具有广泛的传播效应和增值意义。虽然大学评价是对组织价值与绩效的判断，但具体操作都在围绕“结果量化”和各项职能的“精确化”进行。而在面对像大学这样的“多相关利益群体组织”[4]时，评价会伴有权力的嵌入与互构，还包含利益的划分。各类评价工具为大学和学科制造出不同的“象征性身份”，而且决定了下一阶段获得资助的资格。这说明评价产生的声誉不仅可以为大学“镀金”，而且还可以扩充资源，实现“吸金”的效果。这就令我们产生了诸多疑惑：评价到底是驱动办学行为的起点，还是对一个阶段组织绩效的终结？是为了判断大学各项职能的价值，还是为建立一套绩效与象征意义的供给机制？唯有弄清这些问题，才能发现大学评价的真正价值与现实意义。
一、大学评价的象征意义制造
从理念上看，评价代表着新的价值生产模式出现，而且会支配未来行为，杜威就认为：“只要对事物的鉴定与评估是根据它们作为手段的适宜性与有用性而做出的，那么，就存在一种独特类别的价值命题，因为这类命题并不是关于已经发生的事情或已经存在的事物的，而是关于准备要实现的事情的。”[5]关于高等教育评价大概从20世纪60年代兴起，指向课程设置、教学质量和对科研绩效测量。到了70年代末，“大学评价”（university evaluation）首次作为一个完整的概念出现，主要体现在大学对自身各项活动的测量与判断上，“对于大学的充实和提高说来,自我评价是一个不可缺少的前提”[6]。今天的大学评价已经成为一种符号，意味着特定权威和市场对组织绩效的认定，“多数社会科学家将权威定义为具备正当性的权力。正当性指的是在特定的准则、价值、信仰及定义下的社会构造体系中，确立系统中的实体的行动的可接受性、恰当性及合宜性的一种普遍认识或认定”[7]。虽然各类排行榜、本科教学评估、学科评估、专业认证都属于大学评价的范畴，可以左右各项活动的开展，但通过分门别类的评价工具，利用数据收集和分析对办学水平进行测量，人为建立大学间的等级秩序才是真正的内涵。换言之，对各项办学活动分门别类的评价可以将“原本极其复杂乃至难以实施的大学评估变为一种极其‘简化’或‘简单化’的数字算法”[8]，还能将树立典型、塑造标杆作为象征意义嵌入办学行为中。
(一)大学评价的价值迷思
如果说传统意义上大学的价值是由其职能体现的话，那么现代社会中则要借助各类评价工具对其价值进行重新认定。因为现代评价机制代表了价值秩序的确立，这种秩序不仅决定了大学和学科所处的等级，而且决定了资源再分配方式。从19世纪开始，评价经历了从测量、描述、判断到价值建构的过程。20世纪60年代之后，评价逐渐脱离了学习成绩诊断的功能，各国都尝试建立“通用标准，并对大学进行外部质量保障”[9]。在“新公共管理主义”的影响下，政府也希望控制高等教育发展成本，并提升质量。从理论到实践层面都渴望更公允的大学价值分析模式，希望建立“质量与相关性、获取和投资联系起来的价值模型”[10]。由于评价机制与资源配置方式相挂钩，这也就不意外今天的大学为何如此关注各类评价工具所制定的看似“科学”的标准。赵汀阳就指出：由缺乏知识所导致的理性局限虽然可以接受，“可是失去价值标准的生活却忍无可忍。虽然价值难以找到事实根据，可是价值却必须看护存在”[11]。评价作为杠杆能撬动庞大的高等教育系统，实现对各类机构进行“赋值”或“减值”，起到动员和监控效果。“评价大学”的叙事语境已经超过了真实的“大学评价”。
确立评价的指导意义只是治理策略调整的第一步，更重要的是设计出另一套支配性逻辑，将大学、政府与社会纳入新的时空序列中。在我国，大学评价理念的演变所展现的是高等教育“脱域”的过程。“脱域”主要指：“社会关系从彼此互动的地域性关联中，从通过对不确定的时间的无限穿越而被重构的关联中‘脱离出来’。”[12]对中国大学而言，这一过程意味着两层含义：一方面将组织制度从原本的时间与空间范畴中分离，融入新制度供给方式中；另一方面则需要换取“符号筹码”使其参与到新博弈环境中，“所谓符号筹码是指通用的信息媒介，在我国发起并推动的这场高等教育全球化运动中，学历、论文和奖项便扮演着学术符号筹码的功能”[13]。各类评价工具构成的竞争场域支配了大学发展的逻辑，获得评价工具的认可成为大学间博弈的主要目标。
中国大学在评价体系上先后进行了两次“脱域”过程，第一次是由内向外，第二次则是由外向内。如果说从20世纪80年代起，中国大学将自己纳入以西方话语为主体的评价体系内，是完成了第一次“脱域”的话，那么第二次则是在进入新时期后，要求大学评价在情境和方法上回归本土。特别在2015年发布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(以下简称《2015年总体方案》)中，对“构建完善中国特色的评价体系”尤为重视。只不过第一次是接纳外部的评价体系，第二次则是由本土管理系统来发放博弈筹码。这也意味着大学获取筹码和进行游戏的环境发生了转换。大学在短时间内需要同时完成行政任务、社会价值认定等多项目标，实际上增加了价值生产的困难。
(二)精英主义标签的制造
评价的初衷是为了判断社会组织价值，提高公共管理资源配置的效率。但是对个别组织量化评价的流行会产生弥散，成为控制各类组织绩效的通用准则，造成“非意图后果”（unintended consequences）。[14]评价精确的目标指向为现代大学带来了价值再生产机会。新评价工具不仅要带来对组织绩效的监控与问责，更要满足全社会对于高声誉大学的需求。随着高等教育普及化时代的到来，声誉在评价文化的流行中获得了强化，成为竞相追逐的特殊资本。就像布迪厄所言：“竞争，作为这些变化的根源，实际上是由每时每刻在这些名牌大学之间建立起来的力量关系的结构决定的；任何一个机构为了确保或者改善自己的位置所能够施展的策略，都取决于学校所拥有的特殊资本的总量。”[15]成本约束机制和新公共管理运动的兴起，将商业评价思维移植到高等教育中。对大学的评价也不限于问责和绩效衡量，而是生产出更多显眼的标签和头衔。评价的内涵也就成为对标签和数据的统计。借助大众传媒，争相进入各类评价指标体系或排行榜，成为大学吸引外部资源的新策略，“在讨论评估过程的绩效结果时，另一个重要的变化正在发生——大学的资本主义重新设计。这些策略在内部指向效率和有效性的边界，以‘少花钱多办事’为中心，在外部指向新的公众和机构的市场知名度”[16]。其实从积极意义上看，新评价理念与其说是一种监控办学质量的手段，不如说是激励大学及其办学者参与竞争，实现“锦标赛”式治理动员。但量化评价的盛行重塑了整个社会对大学的认知，成为对数据、指标等商业标签无序竞争的驱动机制。虽然大学的声誉无法准确评估，但对声誉的追逐可以用精确数据的方式表达出来。如周雪光所言：“声誉必须建筑在产品或人们行为的差异之上，这种差异必须是人们共同承认的：也就是说，人们必须共享这些评价产品行为的标准。声誉之所以有意义，正是因为人们对于其行为或品质无法加以确实无疑的评估。”[17]如果说传统社会大学的声誉来自其使命和历史沉淀的话，那么今天则必须要借助精确的统计工具、详细的指标系统来认定。
更进一步看，今天以各类排行榜和量化指标为依据的评价工具制造的是稀缺性符号，在大学之间产生等级格局。人们需要各类评价工具并非是因为测量办学绩效，而是可以满足更多社会成员对精英学校身份标签的追逐，而政治体制和权力又会给予这些大学充分的资源和制度保障，“精英大学开始彼此竞争以争夺更好的生源及捐赠人更多的财力资源。普通大众也开始对大学活动、大学成就及大学间的比较结果感兴趣。来自社会各个层面的兴趣促进了高等教育排名系统的形成”[18]。有更多的大学能被贴上“一流”的标签，国民也能为自己国家大学的排名提升感到自豪。然而随着排行榜认知的盛行，被贴上“精英”标签的大学却会产生排他效应，“通过强制推行对学校进行评价的一种统一标尺，这些排行榜使得人们对具体学校的了解脱离了学校具体的背景，并忽视学校之间可能存在的大量差别，比如各校入学人群类别上的差别等。通过建立学校之间明确的等级性关系，以及暗化它们之间可能存在的异质性形式，学校排名榜强化了相关组织场域的存在”[19]。如此一来，评价制造的声誉标签放大了每个社会成员心目中的“精英主义情结”。其实践的结果就是：办学者一方面会对高声誉大学加大投入，巩固精英大学的数量；另一方面则会利用生产出来的标签诱导其他学校模仿。所有大学都会因为评价系统的规训而变得平庸。
量化评价的流行不是教育行政管理部门主导下的产物，而是整个社会都需要以这种形式去了解大学。伴随普及化时代的到来，高等教育活动在量化评价思维的支配下逐步走向了“符号化”，加速了行政取向、商业活动与评价工具对办学行为的渗透。随着大学数量的膨胀，通过各种质量评估、专业认证和排行榜建构公众对大学认知的方式显然更加直观。但是公众不可能对各类评价指标有更加深刻的理解，于是，对大学进行等级和类型的划分更加易于接受。换言之，评价就是对大学的分层，诸如“985”“211”等标签符号就是大学的新名称，“有一种特殊但极其重要的客体化，这就是符号化，即人类社会对符号的生产。与其他的客体化相比，符号的独特性在于它把刻画主观意义当作自己的明确任务”[20]。评价原本是一种后置行为，是对组织发展一个时段内数量和质量的判断。但在符号化过程中，评价行为却被前置，作为诱导办学转向的目标。尤其在各类“集中建设”“重点投入”建设项目中，其遴选过程中的评价标准就是推动各高校实施短期突击行为的驱动因素。比如最初的《“985”工程建设管理办法》中虽没有提到建设成效的绩效衡量，然而项目遴选事实上已经将评价行为提前了，入选即为获评通过。触碰“最低标准”获得“冠名”成了大学最现实的选择。部分大学利用符号取得“象征资本”就具备了先发优势。
由于以精英标签为代表的“象征资本”可以获得资源注入，精英大学所追求的就不再是知识生产与人才培养的公共性，而是尽量让各类遴选评价体系、符号生产机制变得排他，“经过仔细选拔之后录取的学生被构建成了一个被分离的群体；当人们将这一过程当作合法化的选择来理解和认同的时候，它本身就会孕育出一种象征资本；如此构建起来的群体限制越严，排他性越强，其象征资本的意义就越大”[21]。同国家综合实力的分布相类似，全球学术体系是在中心、半外围和外围之间分层结构的，也呈现出“中心-边缘”的分布状态。而在国家间高等教育发展水平与实力的“中心-边缘”格局中，处于学术中心的国家为大学带去的象征资本要超越具体学科所呈现出的发展质量。[22]大学对象征资本的依赖会使外界利用评价指标、影响因子等工具强化对其控制。对绩效的强烈需求和严格问责反过来又是为了维护象征资本的排他性，也形成了高等教育发展的低端循环。“20世纪90年代以来，文献计量学的专家们一直呼吁警惕使用影响因子评价个体科研人员的荒谬性，但这并没有阻止决策者以及许多被认为理性的科学家组成的评价委员会对影响因子的不当使用。许多国家(如巴基斯坦、中国、韩国和日本)的政府官员和研究机构，甚至建立了直接以期刊影响因子为基础的经济激励措施。”[23]象征资本和各类标签的持有量成为全社会判断大学价值的主要依据，也成为高等教育市场唯一的博弈资源。
总之，评价的实施在一定程度上起到问责与激励大学绩效的作用。但量化评价的盛行又会制造出符号与象征资本，利用这些来刺激办学者和大学展开竞争，“以测量为主要方式的绩效评价和以绩效评价为基础的问责制强化了政府对于高等教育的控制以及高等教育之于经济社会发展的工具性，而忽略了高等教育之于人的主体性形成的重要性”[24]。更准确地说，评价重要的功能一方面在绩效测量与问责，另一方面则让大学完成集体的“脱域”，进入重新设计的叙事语境中。热衷量化评价的背后是高等教育的利益主体对象征资本和精英符号的共同需求。
二、大学评价机制运行对治理的挑战
作为一种治理工具，评价机制能够打破大学组织与办学者间的信息不对称现象，并监控大学运行绩效。而利用各种常规和临时性发起的评价项目或质量评估，各级管理机构可以达到向下的“增责”，同时又实现了本层级组织“卸责”的效果。高等教育评价的兴起与20世纪80年代地方党政工作建立起的“目标管理责任制”极为类似，“将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化,形成一套目标和指标体系,以此作为各级组织进行‘管理’(如考评、奖惩等)的依据，目标管理责任制是以指标体系为核心,以责任体系为基础,以考核体系为动力,辐射形成目标管理网络”[25]。以1986年政府开始对科研采取竞争性项目拨款的资助方式为起点，包括“211”工程、“985”工程在内的一大批项目实施都与“目标管理责任制”有诸多的相同点，例如项目目标与领导政绩相挂钩，都带有集体动员机制，项目目标被下达到各级科层组织中，以及要定期接受项目执行情况的评估等。无独有偶，在《2020年总体方案》中也强调了“各地根据国家层面确立的评价内容和指标，结合实际进行细化，作为对下一级政府履行教育职责评价的依据”。但是，利用频频发起的评价机制，尤其是量化评价会打破大学的常规运行状态，也会产生“象征性治理”，也就是“一种趋近于理想治理的方式及状态。其对事务的处理力度较低、成效较差”[26]。评价能为大学鉴定绩效，但也面临着治理目标上的冲突和挑战。
今天量化评价的流行来自办学者对高等教育治理质量的期待。到达一个时间阶段后，从政府到大学都会对责任与目标进行对照。于是，用一系列量化工具模型测量出的数据更能证明被评价者绩效的科学性。而在这个过程中，科层组织的理性选择是淡化本级责任而强化绩效，或者说用绩效抵消责任。设立新的评价机制就是为了纠正这种偏差，并降低治理成本。我国高等教育拥有超大体量和规模，渴望借助新的技术手段解决治理负荷问题。但事实上，这种来自规模扩张的挑战在短时间内无法利用管理技术克服，反而由量化评价工具造成的任务与指标分解机制加速了大学内部绩效与责任的分裂，“公共服务‘实质上正在变成以项目评估和项目管理为中心的治理体制’，这种项目式治理所体现的，仍然是经济竞争、运营的逻辑，由政府推行的这种经营性运作，会多方展开，从而侵蚀公共领域，将其逐渐产业化”[27]。现代政府在面临高等教育规模增长带来的问题时，需要兼顾绩效产出与责任控制两个治理目标。而在科层组织本能的行动逻辑下，治理意图的释放需要达成三个不同方向的目标：“权威、价值和控制”[28]。仅仅通过常态化与临时发起的评价行为无法同时满足这三个目标，反而在治理目标与评价机制之间造成了较大的裂痕。
具体来看，首先是权威设置与评价机制改革目标之间的矛盾。在《2015年总体方案》中，评价机制改革是伴随着“简政放权”“第三方评价”的引入来实施的。然而评价机制的生产主体是各类行政机构，改革强化了权威，因为只有统一的权威才能驱动下级组织展开评价行动。不可避免的是在执行过程中，这种主体权威会被一套符号化的管理行为取代，评价机制的运行成了“象征性权威”的生产过程。后者的生产由一套仪式、符号、测量工具和制度化程序来构成，“现在国家的官员，从他们所统治的社会中游离出来。他们通过一些抽象的象征来评估他们的社会生活，但是这种抽象的象征总与他们所要掌握的真实社会距离甚远”[29]。通过对大学评价的组织动员所建立起来的仪式强化了这种“象征性权威”。但如果按照治理原则，正常的大学办学活动应该强化的是“程序权威”。愈加细化的评价指标与符号目标增强的反而是“象征性权威”，会让大学办学行为走向“短期突击”，对正常教学和科研的流程增加仪式控制，迫使治理走向空心。
其次是价值设置与绩效产出的矛盾。价值设置是指利用评价机制获得物质和符号收益的过程。大学评价的初衷是为了实现“引导不同类型高校科学定位，办出特色和水平”。现有的评价机制既驱动大学运行各项职能，在知识产出与人才培养上实现规模与质量提升，又承担了筛选工具和生产符号的功能，可以根据绩效对不同大学进行分层治理。“发展评价程序需要面对入学人数增长、教育创新等问题时,要使用各种形式的因素分析。还需要面对不同人群的可教育性,整个地区的学业诊断测试，学习者的角色，知识的本质等问题。如果教育评价要做出积极的贡献，它就必须与已经在运行的教育项目的基本假设保持一致。”[30]虽然从国家层面渴望将各级政府与大学在责任上融为一体，但评价机制一旦运行起来，行政系统的本能还是会被唤醒，各级行政组织最终会使评价工具的价值达到最大化。到了具体的高等教育活动中，大学使命就会被评价目标所牵引，就像布雷格曼（Rutger Bregman）质疑的：“他们的焦点全都放在能力上，而不是价值上；放在教学法，而不是理想上；放在‘解决问题的能力’，而不是哪些是需要解决的问题上。一切都围绕着一个问题转：今天的学生需要掌握什么样的知识和技能，才能在明天的就业市场上找到工作——2030年的就业市场。”[31]这种价值绩效的替代也会使大学治理活动产生扭曲。最后是责任控制与行政卸责之间的矛盾。评价机制代表着一套新的责任控制模式，上级行政组织采用评价中的问责机制对下级进行约束，“评论理论的一个重要意义就在于：有效控制后来的欲望和目的的构建，并进而控制新的评价的构建”[32]。评价原本是为了明确大学与政府之间的边界，进一步落实各级政府在高等教育中的治理责任。但在现实中，评价的运行是伴随着“分配、规制与倡导”[33]等行政行为使得责任控制力度逐级增强。评价主体力图对本级责任向下逐级“分包”。在《2020年总体方案》中提出引入社会评价机构监督，为大学发展制造出一个新竞争市场。但责任的“分包”没有使市场机制更健全，反而强化了计划性评价目标带来的控制。作为对上级分包责任的对应与配合，大学的整体性被责任目标细分切割，“我国的公共服务市场化改革更侧重于政府责任的市场化，许多改革源于政府财政拮据的大背景，因而具有政府‘卸载’的味道。与政府责任市场化同时存在的，是服务提供机制市场化方面着力不足，管理体制和服务提供机制相当地‘计划’”[34]。在责任控制与行政卸责的矛盾中，办学主体本应承担的责任就被稀释了。大学的运行并不完全由责任控制逻辑来实现，而是由其本身的历史、职能特点与主体活力释放。如果无法克服目标控制与卸责之间的矛盾，大学评价就很难产生效果。大学评价的理念不应是为了提升行政绩效。理论上，评价与大学治理的主体可以实现共融，但现实中，二者却产生了互斥。利用评价制度可以监控从政府到大学的组织绩效，评价结果能启动问责功能，并向下一级行政组织和大学施压。也就是说，今天的大学评价以行政逻辑为核心实施构建，过程仍属于行政任务。“现有的评价体系从任务的视角将大学要素划分为人才培养、科学研究、服务社会和文化传承，以任务划分进行分类是目前各种评价体系的基本分类方式。建立的评价体系基本是以任务结果为核心的。对于结果的评价比较全面，而对于过程却往往容易忽略。”[35]评价能释放何种价值，这种价值能供谁所用则是由治理体系决定的。
大学评价不仅反映从国家到社会成员的价值判断，还带有“用脚投票”的特征，即每个主体通过自身认知向办学者施加影响，促使其提升办学质量。评价行为的发起方向决定了最终的效果，“利益相关者，如研究资助机构、政府部门及企业的标准也会影响评估和影响评价机制的设计与使用”[36]。在一定程度上，“由谁来评”比“怎样去评”更重要。正因为评价机制对大学办学的杠杆作用，撬动杠杆的主体就是价值的获得者。但是评价主体不应随着层级收缩规模，而是应该由诸多的利益共同体来完成，最终的目的也是寻求大学治理效益的最大化。
大学治理结构决定了其内外部运作的流程和效率，需要从一开始厘清评价在治理系统内部运作的范围。决定大学治理能力的效果来自“治理目标专项化、权责运作条线化、程序规范技术化是值得关注的核心特征”[37]。决定评价效果的则来自工具和过程的公允性。对大学来说，评价带来的问责与绩效衡量只能在部分大学职能上起作用，最主要的还是需要用评价发现新的治理能力。治理能力的提升不能仅凭借对各类量化评价工具的熟练使用来实现，评价工具充其量只是实现了绩效验收与问责。换言之，评价是为了检验治理成果，为了提升治理效果。现实中，从政府到大学最需要克服的是评价绩效和管理成本之间的悖论，评价与诸多的管理行为之间也是彼此需要的关系，“无论是企业还是大学的管理，都是建立在最新和准确的信息基础上的。一系列评价机制已经建立，从而对资源产生了新的需求，需要熟练的管理。这是一个小悖论，但管理和评估之间的关系不是简单的线性关系：它是相互的。评估需要管理，管理需要评价”[38]。评价不仅是引导管理行为的“风向标”，而且决定了大学内外部的管理成本。评价的积极意义是为了引入更多的治理主体，丰富大学的价值系统。
总之，大学评价机制的运行会影响治理效果。通过有关评价政策的生产，评价主体可以实现权威设置、价值评判与组织控制等多种制度性安排。大学评价的结果不仅反映高等教育组织的价值，而且可以用问责和资源分配控制内外部的治理结构。评价的时间朝向是前溯性的，侧重于对过去阶段的价值测量；但大学治理结构的安排是后溯性的，为的是规范大学各项职能的发展方向。大学评价与治理能否获得融合，关键看制度与权力主体是否符合高等教育规律。如果评价工具取代治理主导了其发展逻辑，就会造成高等教育价值结构的分裂，大学也无法真正适应经济社会的变革。
三、超越大学评价象征性意义的
治理改进
现代社会中，高等教育已经形成了一套成熟制度和市场运行机制。作为一个整体概念，“大学评价”的对象不能仅针对高等教育机构，而是应该包括高校、政府、企业组织以及各种利益相关者，利用有效的评价机制激活高等教育整体的治理功能，就像伯恩斯（Tom R．Burns）所说的：“由于市场是制度的创新，社会的构建，所以它们要求评价和说明；它们应该被监视；而且在面对新的发展和继续的评价时应进行改革。”[39]大学是使命驱动的组织，对治理方式的评价与监督才是未来关注的重点。评价认知的改变并不完全意味着对下级组织的监控，而是利用市场评价机制释放各级组织行动的积极性，“评估机构实际上可能会导致效率低下，不能依据评价绩效提高大学发展的效率，因为衡量学术产出的质量本身就是含糊不清的。在教与学的成绩衡量方面，质量措施的选择可能受到评价者本身的偏见的指导，而不是考虑对更大社会的利益的可衡量的产出”[40]。也就是说，评价制度设计和评价结果并不能决定大学的发展质量，真正的衡量对象是整个社会在知识生产和人才培养的协作流畅度。换言之，大学发展质量要靠治理系统安排并持续发挥激励和监督作用，“如果大学将提升质量视为排名带来的挑战，则绩效评价就会失去其本应有的复杂性，因为高等教育必须服务于促进知识系统和知识社会发展的目标”[41]。评价机制的真正目的是为了提升治理质量。
建立有效的大学评价机制需要重新树立全社会的质量理念。评价机制一旦启动，必然展示出一套完整的价值生产系统。从目前来看，在我国大学评价机制的供给者和主要需求者都是行政系统，行政绩效与办学质量并没有被严格区分开来。需要清楚的是：大学评价不是用于生产行政系统的组织绩效，也不是对科层机构内部进行问责，而是为了监测大学发展质量。虽然公立大学办学绩效的需求者来自其举办方——现代国家的政府，但真正感受高等教育发展质量的却是全体公民，评价需要整合所有人对高等教育的认知。
在精英化阶段，大部分大学办学绩效的来源是达成合格标准，“高等教育生产者确定培养质量的逻辑基点是‘合格即质量’。这与物资匮乏、生产力水平相对落后的发展阶段，工业产品只要贴上质量合格标签就能正当合法地在市场上销售类似”[42]。到了普及化阶段后，全社会不仅追求结果质量，更需要高质量的发展过程。各类以量化指标为依据的评价机制会诱发办学趋向于获得数据和规模结果。事实上，不论是传统意义上的组织绩效评价，还是今天流行的大学、学科排行榜，都无法真实反映大学与社会经济的发展关系。在商品传播逻辑的渲染中，人们对大学的需求还停留在结果声誉层面，这使得大学评价的功能仅被限制在制造符号与问责上。也就是说，评价不应仅为测量办学绩效与发展结果服务，而是应对知识生产和人才培养的创新形成激励效果。“‘经济合作与发展组织’1997年成立的‘国际学生评估方案’(PISA)给教师带来了更大的工作压力——他们期待学生在考试中表现出色，而这种压力往往是徒然的。世界各地的教育治理和检查机构增加了教师的行政负担，但并不总是能够提高教学和学习的有效性。”[43]大学评价应该由制造声誉转向供给过程质量，由价值判断转向对组织的发展职能进行激励。
传统的大学评价在规模扩张与生产绩效的认定上，也就是以“增长思维”为核心确立价值判断理念。而现代意义的大学评价则要求“创新与发展思维”，强调多方协同，推动高等教育发展理念转型，“绩效指标的涵盖范围应充分广泛，以体现机构的多样性”[44]。由于要重塑理念，评价就是联系国家、大学与社会公众进行“高质量发展”的中介系统。各方能够实现有效协作，帮助大学识别未来的发展问题，“建立一种更具参与性的治理形态并不表示现实中政府的权力正在变得越来越小。相反，它意味着在形成治理的过程中，国家和社会被捆绑在了一起”[45]。如果说曾经的大学使命是由高深知识和真理来提供的话，那么今天这种使命则要由高质量发展理念和创新议程中的问题来提供。
高等教育高质量发展建立在现代化的治理系统基础上。这个系统是模糊组织公私界限的，要求高效的政府行政能力与协调能力，政府需要在“收权”和“授权”之间重新设计治理理念。这种治理系统还要求打破由政府和大学构成“自我中心主义”的体系，使高等教育发展关注发展过程的创新。将需要评价的目标放在大学的创新使命上，也意味着高等教育治理系统的权力主体由带有创新活力的社会组织共同构成，“国家权力正在由‘掌控权力’转变为‘赋予权力’，这种观点强调公私齐心协力，跨公私边界的共享与集聚资源、合作而非对抗的政策战略与工具、有清晰管辖权界限的宽松制度关系、国家与公民社会在生产与提供服务上的制度化联系，以及表明公共机构‘多组织化’性质的制度性适应”[46]。评价的意义是为了激励高等教育治理机制的创新；同时，将大学由承担单一任务的组织，变革为识别问题并提出创新策略的系统，这应该成为评价生产方式改进的方向。
高等教育内涵式发展需要内涵式的评价机制，也就是变监管、问责为互动激励。减少大学评价的“工具性”，使之逐步走向“工具理性”。大学评价需要改变以科研为导向的价值设定，将各项职能重新组织成为一体。也就是说，作为改革工具的评价需要整合的是大学的核心职能，使其能够重新确立在科学研究、人才培养以及社会服务方面的目标。只有评价主体和治理主体相结合，大学要面临的问题才会更清晰，而且每个社会组织可以从创新的角度重塑大学职能。当所有治理的参与者都从关注声誉转向大学发展的整体质量，评价才是有意义的，就像德鲁克（Peter F.Drucker）所说的：“每个组织都需要有办法记录和评估创新的绩效。在对创新的绩效进行记录和评估的企业中，其出发点不是企业自己的绩效，而是要在特定的时期内详细记录整个领域的创新活动。”[47]评价制度的设定与政策的出台应该在于激励组织与个体创新意识，尤其是使大学的知识开发与人才培养服务于这种创新创业理念，并利用创新来引导评价机制和理念的持续更新。
只有治理体系与能力的提升，大学评价才能释放公共利益。对治理主体权力的承认同时也意味着对评价专业性和公允性的认可，评价过程与结果不应仅指向大学，而是全社会的公共利益。大学评价需要唤醒各方对高等教育公共价值的认同，为大学赋予更坚定的使命，“价值认同度则是人们对于制度‘无知之幕’后所蕴含的社会价值的认可和接纳程度，这些社会价值是规则和制度订立的前提，是指导社会行为的基本道德法则，是社会所达成的隐形契约。人们对制度的价值认同度越高，表明对制度的遵从程度越高”[48]。在建立价值认同的过程中，现代大学评价需要的不是严格，而是专业，且对专业的评价机制要求越来越高。只有专业评价才能释放出大学职能的质量与效率，“由于商业活动的国际化和生产过程的复杂性，监管能力已成为国家‘竞争优势’的一部分，监管的专业性越来越强，对监管机构人员的能力要求相应越来越高，而监管机构经常缺乏制度记忆和专业人员”[49]。大学的繁荣离不开政策推动，政府和其他社会组织是创新的来源。大学评价的目的也应该从判断各类组织在高等教育活动中的协作效果，转变为促进各类组织有效推动知识生产和人才培养的创新。评价不光是为了检视学术组织本身的质量，也是观察其他社会组织对大学的变革是否可以有效衔接，进而形成协同创新能力。只有这样，大学评价与治理才能有效结合起来，从而产生更大的公共效益。综上来看，大学评价应该从提供象征意义转向公共利益。这就要求评价的主体由更广的治理系统来构成，评价机制的改进需要从重塑治理主体开始，从制度上使大学与外部社会的关系更加密切。另外，评价需要从单一的行政绩效转向追求更大的公共价值，转向对大学职能的整体性衡量。只有将评价放在更广的公共视域内，大学组织才能被作为整体对待，从而发挥其应有的作用。
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参考文献
本文刊于《苏州大学学报（教育科学版）》2022年第4期，第57-66页，为方便阅读，原文注释已省略。如有媒体或其他机构转载，请规范引用、注明出处。
图文编辑：王心怡
责任编辑：罗雯瑶
审核人：杨雅婕
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